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公共交通优先——政策与法规的导向

——访重庆交通大学公共交通学者王健先生


《交通世界》杂志记者 王宇


王健,公共交通学者,《中国巴士与客车》年鉴主编,重庆交通大学兼职教授,公共交通学组创建人。出版《交通安全心理学》、《交通美学:理论与实践》、《世界客车图解指南》和《巴士快速交通指南》等著作,发表系列学术研究论文,国际公共交通联盟(UITP)会员、中国巴士快速交通技术推广委员会专家组成员,中国城市公共交通学会常务理事、学术委员。

公共交通在中国城市曾经分属不同的主管部门,规章制度也比较混乱。2008年的中央政府机构改革后,已统一在交通运输部的行政管辖范围内,这有助于建立统一的公共交通管理机构。从世界范围来看,如何管理好公共交通仍然是一个复杂的课题。

不久前,王健应国际公共交通联盟的邀请,在巴黎举办的第4届交通设计日(4th Design Day)活动的论坛上发表“巴士设计改进中国的公共交通服务水平”演讲,并考察巴黎公共交通总公司(RATP)的T3有轨电车线路和鲁恩的“轨道巴士”系统(TEOR)。本刊记者就公交优先及公共交通管理的相关问题采访了他。




记者:世界各国都在倡导和实施公共交通优先政策,作为公共交通学者,您如何理解中国的公共交通优先?

王健:公共交通优先就是确保公共交通方式对城市通勤者的出行选择更有吸引力。广义的公共交通优先包括政府在城市发展和交通规划中,从战略、策略和措施上,不断推进公共交通的系统建设和完善管理;狭义的公共交通优先则是指在城市土地和道路的规划与使用上,给予公共汽车优先通行的权利。

严格地讲,公共交通优先是相对于私人小汽车而言的。因为私人小汽车不能够有效地使用城市道路,并在旅程的起点终点占用大量的停车面积;公共汽车按时刻表运营提供服务,在优先通行(专用通道或没有交通拥堵)条件下就是一种高效率的公共交通方式,具有缓解道路交通拥堵和改善城市环境的双重功能。

由于我国政府缺乏检测和评估实施公共交通优先绩效的目标体系,公共交通优先在许多城市就成为一句政策口号。我认为,依据公共交通优先理念与层次分析法来建构以可持续发展为终极目标的层次结构,推动政府相关机构从法规、财政、管理机构和管理制度上构建策略组合,通过政府与运营商和大众的协商,不断地演化、改进来达成公共交通优先的目标与成效。

记者:政府为什么提出公共交通优先,而不是公共运输优先?

王健:公共运输(Public Transportation)与公共交通(Public Transit)是两个不同的概念,公共交通属于公共运输的组成部分。公共运输泛指所有提供收费交通服务(旅客运输与货物运输)的运输方式,如民航、铁路、公路、水运、管道等;公共交通则是指城市定线运营的旅客运输方式,如公共汽车、轨道交通、出租车、渡轮、索道等公共交通方式。

公共交通方式按运载能力和运送速度特征来划分,提供快速服务的公共交通方式被称作大容量快速交通(Mass Rapid Transit),中国台湾的术语是大众运输系统,中国香港的术语是集体运输系统。

在公共交通理论中,大容量快速交通方式包括地铁(Metro)、轻轨快速交通(LRT)、通勤铁路(Commuter Rail)和巴士快速交通(BRT)等方式。

显然,任何城市都不可能简单地通过新建或扩建道路的方式来满足居民不断增长的采用小汽车出行的交通需求。一辆巴士运载40个通勤者所需要的道路空间远小于40辆私人小汽车的空间,公共交通在城市人口密集区的优势是很显著的。优先发展公共交通预期可以达成的效益包括:(1)促进公共交通系统的可持续发展,符合世界潮流;(2)大幅提高公共交通系统的载运能力与服务水平,满足大众需求的增长;(3)缓解私人交通工具的增长,促进交通结构的合理发展;(4)削减道路及停车设施的扩增需求,减轻政府财政支出负担;(5)节省能源消耗和减少空气及噪音污染,提高生存环境质量和降低社会成本。

记者:我们知道,与公共交通优先相关的概念很多,如公共交通导向开发(TOD)和公共交通信号优先(TSP),请问它们之间是什么关系?

王健:公共交通导向开发是一种城市规划方式,即沿公共交通走廊进行高密度集合住宅与市场的开发,大幅度提高大众使用公共交通的方便性,减少使用私人交通工具的出行。

基于城市土地资源的稀缺性,发展城市交通系统必须坚持两项基本原则:一是以单位路面的空间利用率分配交通工具的路权(巴士的道路利用率最高,给予最大优先通行权;私人小汽车平均载人数最低,限制在中心区使用或停车);二是按经济规律建设大容量快速交通系统(提高大容量、快速、经济、方便的交通方式在系统中的比重,根据城市需要建设相应的大容量快速交通方式)。

公共交通信号优先是一种减少公共巴士在信号交叉路口延误的交通控制技术。采用经过交叉路口的全部出行者的总延误来比较,一辆满载乘客的巴士的延误与一辆小汽车的延误是不等价的,让公共巴士在交叉路口获得优先通行权将会极大地减小交叉路口的人均延误。

交通信号控制机或检测设备向控制系统提供巴士行驶信息,并根据这些信息结合交叉路口的放行相位、周期配时等参数进行优化处理,在保障交叉路口交通顺畅且相邻路口不失协调的前提下,优先放行到达交叉路口的巴士。

TOD和TSP都在异曲同工地促进公共交通的发展,各有不同的技术措施来实现其目标。因此,公共交通优先政策的有效实施需要法律、规章、机构和制度的保障。

记者:私人小汽车对中国人都很有诱惑力,公共汽车的发展已经面临许多的困难,公共交通优先政策可以扭转未来城市交通发展日渐拥堵的趋势吗?

王健:影响居民出行选择交通方式的因素很多。城市化和经济发展水平、地理环境与规划布局、交通设施及公共交通服务水平等,均从不同侧面影响居民出行方式结构。发达国家的实践表明:一旦私人小汽车成为人们交通出行的主要工具,要再回到公共交通的时代就要付出很大的代价。

越来越多的欧美城市在经过小汽车时代的理性思考后,政府官员和城市居民终于明白:公共交通才是城市交通出行最合理的解决方案。

中国城市的私人小汽车快速增长。除上海外,几乎没有限制私人小汽车的使用,首都北京的交通拥堵已世界闻名。在2008年奥运会期间,为了缓解或改善现有的公共交通状况,被迫采取了单双号限行等行政措施;到现在,小汽车每周限行一天已经成为常态。

对中国的其它城市来讲,实施公共交通优先可以在人们还没有形成使用小汽车出行的习惯之前,快速地发展公共交通系统来满足人们的出行要求:增加公共交通服务的供应量和提供与小汽车同样便捷和舒适的服务水平。

记者:公共交通优先政策与政府部门推行的畅通工程有什么关系?

王健:正如交通导向开发不是公共交通导向开发一样,政府部门推行的畅通工程与公共交通优先政策表面上似乎都在努力缓解城市道路交通拥堵,实际上是两个完全不同的导向:前者强调城市道路交通有序畅通(主要是为小汽车),后者主要是强调公共汽车在城市道路上的优先通行。许多城市在实施畅通工程的实践中,已经曲解城市交通的最终目标,忘却《北京宣言:中国城市交通发展战略》(1995)所确立的第一原则:交通的目的是实现人和物的移动,而不是车辆的移动。

以巴黎为代表的欧洲城市以公共交通为导向模式。城市里94%的道路供汽车使用,5%为巴士使用,1%给自行车使用,70%的巴黎人没有小汽车,还有50%的巴黎人走路上下班。驱逐私人小汽车一度成为巴黎市执政党(社会党)的交通政策,其策略设计非常巧妙:将全巴黎的车道缩减2~3倍,让小汽车无路可开!取消60%以上的停车场,让小汽车无处可停。几年后,巴黎市政府对14万巴黎人的民调显示:78%的巴黎人赞成限制小汽车流量。

记者:您认为公共交通优先的核心是什么?首要任务是什么?

王健:我认为,政府努力为大众提供便捷和舒适的公共交通服务就是公共交通优先政策的核心。同时,公共交通优先还要确保公共资源的效率(体现社会公平的原则,遵从市场经济规律)和公共交通的运营效率(关系公共交通服务的水平和对大众的吸引力,直接影响公共交通行业的投资回报率)。

中国大中城市的公共交通系统发展正处于关键时刻,政府面临双重压力:一方面要增加公共交通服务的供应量(数量),另一方面还要提高公共交通服务的服务水平(质量),只有这样才能满足城市居民迅速增长的交通出行需求。

满足目前的城市公共交通需要,解决现实存在的道路交通拥堵和环境污染问题,是公共交通优先的首要任务。每天都有数以百万的人拥挤在各种公共交通工具中去上班、上学、购物、娱乐,然而公共交通的服务水平却很低,居民的不满意率高达70%(官方数据)。

然而,随着经济发展和国民收入的增长,越来越多的人选择私人小汽车的出行方式,这使道路交通更加拥堵,公共巴士运营也越来越慢,城市交通问题更加复杂化。公共交通服务对乘客的吸引力在很大程度上取决于公共交通方式的服务水平及换乘的便捷性。只有完善的公共交通系统并提供舒适、快捷的公共交通服务,才能抑制私人小汽车的增长。

记者:什么是完善的公共交通系统?

王健:完善的公共交通系统是由各种公共交通方式协调配合提供便捷和舒适的公共交通服务。在整体架构下,大容量快速交通是城市公共交通系统的骨干,其它公共交通方式扮演辅助角色,公共交通优先政策应当确保公共交通系统被有效率地建设、运营和管理。

按照各种公共交通方式的功能和效率分类,轨道交通(地铁和轻轨)位居系统的顶级,因为它们以低边际成本载运大量乘客,且对环境的损害较少;在没有轨道交通的地方,公共巴士(专营巴士)是为大众提供出行选择的主要交通方式;小型巴士在乘客较少而无须提供大容量交通方式的地区提供服务;出租车则是以辅助交通的功能在市区以较高的收费为乘客提供个人服务。

在常规公共交通服务不足的地区,非专营巴士为特定的乘客提供交通服务,担当的辅助角色包括:(1)缓解高峰期对公共巴士和小型巴士服务的需求;(2)为特定乘客提供特殊服务,如酒店服务、商场服务、学生服务及员工服务;(3)在公共巴士或小型巴士运行并不符合经济效益的地区提供服务。

记者:您一直在倡导巴士快速交通系统,它在公共交通优先政策中可以发挥什么作用?

王健:巴士服务的经济性和灵活性使它成为一种非常有效的公共交通方式。在许多情况下,公共巴士服务完全可以满足运营商在载客能力和运送速度上的要求。一些城市的公共巴士数量不是太少而是太多,且使用率不高,因为线路重复而到处可见公共巴士进站时排起长队,相互影响并堵塞道路。

从我的研究观点来讲,公共交通优先可以把公共巴士放在第一位置(Putting Buses First),因为公共巴士在中国城市公共交通系统中所完成的客流量占80%以上份额。公共交通优先给予公共巴士优先通行的通道和信号,就能有效地减少道路交通拥堵和环境污染。在人口密集的市中心和客运走廊上引入巴士快速交通系统,对现有巴士线网整合(合并重复的线路)就可以减轻城市干道上的交通流过度饱和,提高公共巴士的运营速度,同一辆巴士就可以运送2倍以上的客流量,而公共巴士服务无需政府的直接资助就能有效地运营。

记者:既然公共交通优先这么好,但为什么在现实中实施起来却困难重重呢?

王健:研究公共交通优先政策需要了解它的背景及其精神,实施公共交通优先的成效将取决于法规、财政、管理机构和管理制度方面的可操作性和执行的效果,国内外已有许多的经验和教训可以借鉴。

虽然公共交通优先政策已被各级政府所重视,而在法规上还没有相应的条文来支持;虽然政府在增加公共交通的财政补贴,由于机制的问题并没有产生预期的效果;虽然政府设立专门的公共交通管理机构,却没有统一协调好各种公共交通方式;虽然政府制定了一些管理规章和制度,却没能累积成功的经验;这些环节的缺失造成公共交通优先政策的执行效率大打折扣,这些都造成公共交通优先难以实施。

记者:为推动人们选乘公共交通,北京采取了持卡打折优惠的廉价公交方式,请问这是实施公共交通优先的有效措施吗?

王健:政府将公共交通票价控制在低于成本的水平,运营商只有依靠财政补贴才能维持公共交通系统的运营。北京实施的廉价公交是在特定历史环境下采取的行政措施(市政府2008年补贴国营公共交通公司40多亿元人民币),它提高了公共汽车的利用率(日均客运量增长200多万人次),对缓解道路交通拥堵也有一定的效果,但北京市政府能否长期提供如此巨大的财政补贴还是一个问号(2009财政年度将补贴交通110亿元)。

公共交通票价全部由乘客承担会使票价定得比较高而引起乘坐率下降,乘客的减少又会导致票价进一步上升,形成恶性循环,对乘客和城市的发展都不利。因此,地方政府负担部分基础设施的开支和公共交通的维护费用是很正常的,但政府必须有稳固的公共交通补贴来源,如开征公共交通税或从其它相关交通税中分配。

除中国香港、伦敦及新加坡等少数公共交通系统外,大多数城市的公共交通营运都要依靠政府的财政补助或津贴来保证其正常营运。

记者:您好像不是很赞同北京市的廉价公交政策?

王健:客观地讲,廉价公交是北京市领导基于政府对公共交通的定位(公益性事业),为突破体制性障碍(上市公司不能经营公益性事业)的权宜之举,还不能算是促进公共交通系统可持续发展的长远之计,公共交通优先的所有措施都应当遵循经济、公平和环保的原则。

从公共财政的角度来看,民众纳税而享受政府的公共服务,政府通过良好公共服务供给获得民众对政府的资助,这是符合市场经济公平交易的原则。政府在城市基础设施建设和公用事业上可支付的财政资金总是有限的,增加对公共交通运营的补贴自然会减少其他方面(如文化教育、医疗卫生等)的补贴,或依靠增加税收来平衡政府财政支出。

合理的公共财政措施是按城市人口数及公共交通运营里程提供补贴,从中央到地方都应实施相同的政策。北京市作为中国的首都,特别是基于2008奥运会,中央政府和地方政府可以为公共交通提供巨额的财政补贴,而其它城市却没有如此财力,这在某种程度上已造成社会的不公平,显然,北京市的廉价公交政策不可能移植到中国其它城市。

记者:什么是合理的公共交通票价?

王健:制订公共交通票价面临两个互相矛盾的目标:一是收回成本,二是社会福利。有的城市认为票价应足以支付提供该项服务的所有成本,有的城市则为使用不起公共交通服务负担的人提供补贴,还有的城市试图通过补贴市区公共交通服务来缓解道路拥挤、减少空气污染及节省能源。合理的票价应实施公平的标准票价制度,把票价维持在低于车辆成本的水平,鼓励市民乘搭公共交通工具,以及运营商赚取足以收回营运成本的合理比例。基于财政方面的限制,政府在票价收益与不同来源的其他收益之间求取平衡。由于公共交通运营成本经常有变,政府要定期检讨票价水平并调整票价。

记者:廉价公交提高了公共交通分担率,它会成为公共交通优先的主要措施吗?

王健:我们知道,公共交通分担率是衡量城市公共交通发展水平的重要指标。研究报告的数据表明:中国城市的公共交通分担率不足10%,大城市为20~40%(香港高达89%),欧美发达国家城市的公共交通分担率为40~60%。

北京市交通委员会的统计资料显示,廉价公交举措使公共交通出行比例由30%提高到31%,地面公共交通日均客运量达到1,148万人次(日均客运量增长200多万),市区巴士线路的平均满载率为70%。这些数据应证了经济学的价格原理:商品价格越高需求量越小,价格越低需求量越大。

北京廉价公交诱导产生的居民出行需求增长,使本来就是供应量和服务水平不高的公共交通系统进一步恶化。我以为,廉价公交并没有解决现实的道路交通拥堵与公共交通运营效率问题。财政补贴越多并非意味着公共交通服务水平越好,相反地,不合理的补贴机制还可能导致政府对公共交通服务本质认识及管理措施上的混乱。

中国城市公共交通的改革曾经迈出市场化的脚步,许多城市开始允许私人参与公共交通服务,政府也在削减公共交通补贴,以期达成(1)自给自足、(2)高效率以及(3)提供高服务水平的改革目标,这些措施与廉价公交政策一样都是积极有效的。

记者:无论如何,票价是公共交通优先关注的主要问题之一。

王健:价格是调整资源配置的杠杆,票价是政府监管公共交通的主要措施。公共交通服务的运营成本和服务水平的提高都需要消耗各种资源,把公共交通定位于服务公共利益目标而对票价进行管制,需要寻找最佳点——既能让大众感觉到具有与其它出行方式的比较成本优势而愿意选择公共交通,又不至于让票价低到让人觉得使用公共交通出行的成本可以忽略不计从而滥用公共交通资源,显然,票价并非越低越好。

免费公交看起来似乎很美好,推行起来却困难重重。经济学理论和实践表明:由权力、命令和计划对资源进行调配的方式,既不经济也无效益,而且浪费资源。在低税收和低福利的中国城市推行超越欧洲高税收和高福利国家的公交补贴政策,免费公交显然是行不通的。这不仅是政府经济承受能力的问题,也是如何运用经济杠杆调节公用事业合理经营的问题,更是如何有效提高公共交通效率、利用市场手段配置社会资源的问题。

通常,公共交通监管机构批准票价时,票价增幅的最低限度主要考虑通胀率、公众接受的程度、咨询机构的意见、运营公司的发展计划及其财政状况等许多因素,目的是确保公共交通系统能赚取足够资金来应付运营开支。

奇怪的是许多城市的民营公司没有政府的任何补贴,却在想方设法进入公共交通行业,这个现象似乎说明公共巴士运营是赢利的行业。

记者:国际上在公共交通票价上有什么经验?

王健:公共交通的票价结构有的按路程长短计算票价,也有单一票价。从公共交通系统发展的角度讲,分段票制加大乘客支付的交通成本、停靠站时间延长,容易造成客流不畅,或妨碍公共交通网络的整合。分段票制下,乘客只买一次票,自由地从一地到另一地,可有意识地避免换乘,但会要求公共交通运营公司增设线路来保障人们的“直达”要求。

许多城市的同一条城市干道上有数条甚至数十条巴士线路通过,它们在很长的路段上重复,只是起点和终点不同。所以,有的巴士车站经常停靠许多巴士,排队在离站台很远的地方,乘客上不了车;平时的巴士很空,高峰期又很拥挤。调整主干道上的车辆通过频率、适当合并线路和加设换乘中心,就会大大提高公共巴士的服务质量,避免乘客在主干道上久候。

票价及收费体系配合公共交通线路的优化可以取得事半功倍的效果,智能卡(IC)技术为实施灵活的票价调整(如为学生卡提供折扣)提供很大的空间,在多个公共交通运营商的情况下,可以根据达成的运营协议,准确地分配运营收入。

记者:您如何看待公共交通的运营模式(国营或私营)对城市公交发展的影响?

王健:政府经营(国营)或管制(私营)公共交通服务是不同的模式,世界各国的实践和经验表明:国营的效率通常比私营低,因为国营公司的经理没有或很少有动力为企业追逐利润,政府提供的财政补贴解除了破产对企业生存的威胁,而破产终止的是低效率的企业。

政府直接经营管理公用事业的缺陷在于将行政管理的条框搬到企业,使企业的运营难以摆脱行政框框的束缚,特别是复杂和敏感的公共财务制度;采取特许经营的私营企业可把全部活力服务于符合总体利益的目标,经营者具有法人地位和财务自主权,能够自由地签约和借贷,同时也促使特许经营者严格管理,采取有效的物质鼓励办法,进行技术和管理的革新。

记者:政府为提高公共交通运营效率,可以补贴私营公司吗?

王健:在资本主义国家,享受补贴的公共服务大多是由私人经营者根据与当地政府签订的合同来提供。但在社会主义国家,人们通常认为提供享受补贴的社会服务是传统公共部门经营者的专有职责,他们认为国有公司能够得到补贴来弥补其损失,而私人公司没有补贴来源,所以他们不愿意提供社会服务。

事实上,私营企业在以下两种情况下也能够有效地提供公共服务:
1、如果私人公司与公共管理部门签订合同进行运营,而管理部门将给承诺以最低的公共预算完成服务目标、遵守票费政策的公司提供补贴(这符合竞争性招标特许经营体系的理念,而政府正是采用此体系来开展公共事业服务的)。
2、如果补贴的发放以运载的乘客数目为基础,并对服务的提供者,不论公有还是私有单位,给予补偿。

如果政府仅给提供公共服务的国有公司发放补贴,就会带来一些问题。从国外的经验中我们可以学到的是,公共管理部门应该决定,他们究竟希望用低于成本价的票价购买哪些服务,并通过竞争性招标、签署合同的方式从能够以最经济合算的方式提供这些服务的运营者那里获取这种服务。

记者:政府作为公众利益的责任承担者,对公共交通进行委托管理是否会丢掉政府的责任和权力?

王健:特许经营是提供公共交通服务的一种模式,政府通过监管合同确定与运营商的权利和义务、票价和服务质量的评估。从经济学的角度来讲,实行特许经营制度的理由包括:(1)社会发展过程中,政府面临要求增加公用基础设施的供应而财政有限的问题,特许经营制度可利用民间资金和私人投资;(2)大众不断要求提高公用事业的服务质量和水平,特许经营制度可将公用设施的设计、施工、经营和维护等环节组成有机的整体,经营者为获得成功会采取更负责的态度去精心设计,细心经营,提供优质服务;(3)公用事业的发展也需要降低成本、提高效益。

记者:我国中央政府已颁布《公路法》和《道路运输条例》,正在征求《城市公共交通条例》(草案)的意见,公共交通优先政策的实施需要哪些法律支持?法律如何体现公共交通优先政策?

王健:法律是拥有立法权的国家机关依照立法程序制定的规范性文件。中国的法律层次包括(1)基本法律(全国人民代表大会常务委员会制定并修改);(2)行政法规(国务院、省市人大制定的法规、规章和规则);(3)地方法规(省、直辖市人民代表大会常务委员会制定并修改的行政法规);(4)部门规章(中央各部门制定,经国务院批准在本部门管辖范围内有效的一种低层次法律)。

法理上讲,《城市公共交通条例》(草案)应当成为城市公共交通的基本法律。在目前缺位的情况下,《建设部关于优先发展城市公共交通的意见》(建城[2004]38号)阐述了政府的公共交通政策。文件对城市公共交通的定义是:由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统。公共交通被视为重要的城市基础设施,关系国计民生的社会公益事业。
发达国家的经验是政策和法律非常清晰,对责任和权利的界定非常明确。虽然公共交通行业的投资回报率很低,但有政策和法律保障,这个行业的稳定性仍然可以吸引一些潜在的投资商。

除《城市公共交通条例》外,还有公共交通事业补贴办法、使用道路优先及专用办法、营运与服务评鉴办法;公共交通系统土地开发、运价率计算公式、经营维护与安全监督实施办法、工程使用土地上空或地下处理及审核办法、行车及其它事故恤金及医疗补助费发给办法。

实施公共交通优先要双管齐下:一是加大公共交通的投资建设力度,二是提高公共交通运营管理水平。很多城市已在加强公共交通基础设施建设,一些中小城市才开始建立公共交通服务,大城市的公共交通服务也停留在维持运转的低水平,政府和管理机构缺乏成功的经验。

记者:特许经营需要哪些法律基础?

王健:公共交通特许经营体系必须产生在法律上可执行的特许经营合同上,且公共机构或私营机构的行为均不得对该合同构成损害。

在国家的交通框架立法中,需要对公共交通的职责及允许进行何种管理和供应安排做出明确规定。特别是立法赋予政府或其代理机构提供交通服务的独家权力的时候,需要废除以前的立法,在公共交通立法中,需要赋予市政当局或其代理机构的权利包括:

1、赋予垄断性线路特许经营权,只要这些特许经营权经过竞争性招标;
2、对在竞争性招标确定的线路上对无照运营的商家提出起诉;
3、与经营者签订多年合同;
4、改变其国有运营公司的法律地位。

任何城市决定在公共交通服务行业引入招标机制,都应就其机制是否符合其国家立法征询法律意见,采购的立法、车辆状况、性能与检查、环境标准等法规也对公共交通竞争产生影响,在特许经营合同文件中也应对遵守法律法规的必要性做出明确说明,避免发生混淆。

记者:公共交通改革的目标包括那些方面?

王健:简单地说,改革目标主要表现在以下几方面:

1、在交通需求和资金的约束下,通过提供高水平的公共交通服务来提高乘客福利;
2、把公共巴士带来的环境和安全危险降到最低,保护社会大众;
3、将城市财政补贴最小化,并向市政府提供最物有所值的交易;
4、确保市政府对公共交通发展进行战略性控制的权力,以便支持其更为广阔的城市发展战略(包括对私人交通和公共交通争夺路面空间的矛盾进行监管)
5、通过提供稳定的监管和财政框架,便于供应商的运营,吸引高质量的公共交通服务提供商。

为实现上述目标,一要政府部门发挥监管和服务采购职能,二要通过私营部门参与的竞争来发挥服务供应功能,避免单一供应商(不论私营或国营)获得不受监管的垄断权。因为垄断会给公共交通服务水平基准设置带来困难,难以优化服务质量,垄断供应商一旦不提供服务时容易使乘客利益受到侵害。

西方国家公共交通改革的最初推动力就是服务补贴给公共预算带来的压力越来越大。其根源在很大程度上就是垄断企业(通常为国营)在运营方面的低效率;拉丁美洲国家和中亚国家公共交通改革的主要推动力则是需要让新的大小巴士服务私营供应商来实施有序的运营。

记者:在管理机构上,如何实施公共交通优先?

王健:中国许多城市的轨道交通和公共巴士,以及城市间的公共运输以前分属不同的主管部门,比较混乱。自2008年中央政府的机构改革后,如今已统一在交通运输部的行政管辖范围内,这有助于城市建立统一的公共交通管理机构。

公共交通体制改革在超越仅仅对国有企业的所有制进行结构重组之后,只有在保持资产价值的同时,以最低成本提供高质量的服务才会使改革获得最大的成功。

公共交通管理机构实施的主要措施包括:

1、公共交通基础设施的实际改进(增加公共交通的吸引力);
2、针对供应商的竞争性激励措施(减少成本和增加运营业绩);
3、票价和补贴政策(增加提供补贴的有效性和最需要的地方);
4、供应商可预见的商业环境(把私人资本和国外资本吸引到公共交通领域)。

记者:在管理制度上,如何实行公共交通优先?

王健:确保政府财政补贴发挥较高效率是管制公共交通的基本制度,需要考核公共交通经营业绩,并建立公开披露制度,以及激励性的补贴制度。公共交通运营服务的市场化可以提高公共交通系统的效率,但需要政府制定政策来监控公共交通服务,明确运营商的责权利关系,香港的公共交通管理就是一个成功的典范。以国际标准来衡量,香港的公共交通服务快捷、有效、廉价和舒适,主要由铁路公司及私营机构以牟利方式提供,政府则负起协调不同模式的责任,监管公共交通服务。城市主要线路和地区实行巴士专营,其它地区采用非专营。基本法规包括《公共巴士条例》、《公共巴士服务规例》和《道路交通(公共服务车辆)规例》。

为提高经济效率,中国政府制定的战略之一是推行《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号)。一些城市把公共交通市场纳入特许经营管理,公共交通运营不再是单纯的国有为主体,已部分开放公共交通市场资源。市场开放方式包括:

1、国外和国内公司合资建立新的公共交通企业,进入到新兴的公共交通市场竞争中;
2、公共交通运营承包给私人,这种方式在小型城市和客流量低的线路是比较普遍的,但在大城市则再次开始衰落;
3、公共交通线路拍卖,政府将一些新开线路作为商品向相互竞争的供应商进行拍卖。

中国政府颁布系列政策性的文件,包括优先发展公共交通的政策、市政公用事业的特许经营方式和实施公共交通优先的措施。

显然,中央政府与地方政府的观点不同。国务院46号文件体现了发展竞争性商业化架构的愿景,而地方政府大多以国营公司为中心。地方政府也认识到要为公共交通开辟预算外的融资来源,必须采取新架构形式的公司组织结构,但他们看不到与既是规划者,同时又是运营商和监管者的旧体制架构外还能存的替代架构,他们认为特许经营就是将融资和开发的责任转让给国营公司,而不是作为引进竞争机制的工具。

记者:如何才能在中国形成统一的公共交通政策和观念?

王健:中国城市公共交通的发展正处在公益服务和市场化运作的两难处境:私营公司是否可以成功经营城市公共交通?

原则上讲,公共交通市场需要制度性的框架。经济学赋予公用事业新的经济意义,促进政府发展公私合作伙伴(PPP)的委托管理(DM)模式在许多国家都有效地提供公共交通服务。中国城市化的交通结构特点所产生的需求,是一种改进的差别化公共交通服务,向贫穷的无私人小汽车的家庭提供基本的且价格可以接受的服务,并对在郊区和市中心之间奔波工作和开展业务的人来说具有吸引力。

20世纪80年代以前,中国城市的公共巴士运营商受计划经济的管制,客运量稳定或增长缓慢,约占居民出行总量的25%~35%。改革开放以来,公共巴士所占份额开始减少,私人运营商和其他交通形式抢占一定份额。政府增加公共交通的投资和改进巴士网络后,部分城市的公共巴士份额有所回升;近10年来,城市个人机动化水平的提高、巴士运营费用的增长和交通堵塞加剧等因素的共同作用,又造成公共巴士的份额下降。

国营垄断的公共交通提供一般性的公共交通服务,票价结构简单。采用劳动密集型的运营、科技含量较低的管理和简单运营方式,对员工进行排班、资本规划和运营实行计划目标,而不是效率目标。除车票收入之外,市政府的预算成为公共交通的唯一融资来源,政府将公共交通票价人为保持在低水平,又不允许企业解雇冗员,国营公司只有依靠财政补贴才能维持公共交通系统的运营,且需要大额补贴来负担资本和运营的开支。

世界各地的实践表明:无论国营或私营都有成功的公共交通系统案例,一般地说,国营公共交通公司的服务水平较高,而私营公共交通公司的效率较高。因此,要在中国形成统一的公共交通政策和观念,政府应当明确:公共财政是为公共交通服务提供补贴(不论国营或私营)。

记者:您认为中国的城市公共交通优先应该从哪里入手?

王健:从中国城市的现实出发,公共交通优先策略应当采用运输效率较高、低成本的巴士快速交通系统,既可改进现有的公共巴士服务,又可提高公共巴士服务水平(包括载运能力和运送速度)。

在城市单向日客流量超过7000人次的公共巴士线路上,都可以考虑设置专用通道来推行轨道交通运营模式的巴士快速交通系统。这是一种社会和经济价值高的投资,新修10条城市道路,不如管好5条道路;管好5条道路最基础工作就是设计好的公共交通系统,提高公共巴士便捷性和舒适性才是解决城市道路交通拥堵的最有效办法。

记者:提高公共巴士服务水平似乎不是政府关注的重要议题?

王健:这是一个微妙的问题,因为人们对公共交通的认识各不相同。政府规划部门关注载运能力,运营商关注经济效益,乘客则关心服务水平(经济性、方便性和舒适性)。改进公共交通服务水平都会直接影响系统载运能力和运营速度;反过来,载运能力和运营速度的提高也会直接影响公共交通服务水平。

良好的公共巴士服务,关键在于遵守运行时刻表。理论上讲,对公共巴士服务调度的监控是管理部门发放特许经营权的合同中必要的组成部分。传统体制下由巴士总站调度员和线路巡查员共同努力;特许经营体制下,根据运行时刻表提供公共巴士服务就是运营商的基本义务,如不能履行就会受到处罚,可采用车辆自动定位系统等先进技术手段来监督。

所谓的公共交通服务水平,是从乘客角度对公共交通服务的总体感觉或测量,包括两个主要方面:⑴某地的公共交通可达性,⑵为乘客提供的方便性和舒适性。长期以来,个人选择交通出行(目的地、时间、路线、交通方式)都被看作选择投资一样,仅仅和货币元素有关。事实上,乘客不仅在乎金钱的花费,还在乎出行时间和舒适性。

记者:政府管理部门如何促进公共交通服务水平的改进?

王健:世界银行建议中国政府在支持城市交通可持续发展的政策导向和奖励先进实践方面发挥更大作用。政府在建立激励机制时应制定城市交通业绩标准和评估系统,以监督包括城市交通在内的城市发展业绩。影响出行者选择公共交通方式的因素很多,作为服务水平指标的因素应满足以下原则:

1、指标是影响人们选择出行方式的主要因素;
2、指标可以数量化作为评价的客观标准;
3、指标值可以进行比较并通过调查获取。

因此,按照公共交通服务的可达性、方便性和舒适性三类指标分别制定等级评定标准,这一指标体系可通过相关机构的调查来对现有公共交通服务进行评估。依照统计分析原理确定适宜的公共交通服务指标取值范围,结合国家与城市的经济发展水平、公共财政政策、城市交通特征和公共交通运营机制等方面,提出各项指标的推荐参考。

记者:按您的观点,公共交通服务水平都是很具体的指标了?

王健:合理的公共交通服务水平指标体系具有实际的可操作性。它既可以为政府编制公共交通规划、制定公共交通运营目标和客观地评价公共交通服务水平提供客观的依据;还可以为公共交通管理和运营机构提高公共交通服务的载运能力和服务质量提供监督与考核的科学依据。

城市公共交通管理机构每年至少应对公共巴士服务水平进行一次测评,公告测评结果并把它作为公共交通路线经营权、营运亏损补贴计划及其它奖励计划审议的参考依据。这有助于主管部门建立科学的公共交通运营考核机制。

记者:最后请您概述一下您的基本观点。

王健:优先发展公共交通不仅要提高公共交通系统的载运能力,更重要的是在建立相对统一的公共交通服务水平指标体系基础上,各城市可以因地制宜地提供符合当地社会经济发展水平和城市交通特点的公共交通服务。

公共交通管理应通过立法来保障其实施有效监管,一方面要经过授权建立相应的管理机构,同时也要完善监管机制,包括在公共交通线网规划的基础上,建立线路开通调整管理机制,提高线网优化调整的科学性。

政府以提高公共财政支出的使用效率为目标,在公共交通服务指标基础上建立合理的成本费用评价制度和政策性亏损评估制度,健全以降低成本、提高效率为目标的公共交通经营考核机制。

公共交通运营机构应以提供优质服务为首要任务,在公共交通服务指标体系的基础上建立运营监管考核机制,实现公共交通服务的规范化。

通过建立合理的公共交通服务水平指标体系,并以此作为提高城市公共交通服务质量的目标,从而吸引更多的出行者选择公共交通方式,对确立公共交通在城市交通中的主体地位并从根本上解决城市交通问题有着不可低估的作用。


原载《交通世界》杂志2009年第三期

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